执法全程记录：促成自律，倒逼追责

法治国家的行政行为必须直面监督和法治化的约束，这里的监督在权力运行框架下主要是法律对权力的外在约束，但也并不排斥行政权力内部的自律。

日前，国务院法制办公室就贯彻落实《国务院办公厅关于印发推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案的通知》提出工作意见。法制办提出，要建立健全执法记录仪等全过程记录装备的配备、使用、管理和监督规则，加强执法场所音像记录规范化建设，建立追责机制。

文件名称有点长，简单说就是专司对行政规章草案出台前提建议的国务院法制办，这次对“执法全过程记录制度”提出了一些建议，其中尤其醒目的可能是“建立追责机制”。执法全程记录，于公众而言第一时间想到的，或是对执法行为的有效监督，以及在这个监督之后所可能出现的对违法行政行为的制度追责。这次国务院法制办的工作建议提到的追责机制，并非是对违法行政行为追责，而是对不规范记录即自我约束不当的追责。

不仅行政执法行为本身违法要追责，而且不记录(或者不规范记录)行政执法过程也要追责。其目的是，在违法行政发生之前，试图以严苛、规范的行政行为，确保行政执法能够真正做到全程记录，以全程记录倒逼依法行政。以前置的追责机制，尽可能避免违法行政出现，行政机关内部的规章制定以及法治化努力，此处可见一斑。

法治国家的行政行为必须直面监督和法治化的约束，这里的监督在权力运行框架下主要是法律对权力的外在约束，但也并不排斥(甚至欢迎)行政权力内部的自律。行政执法全程记录便是自律的一种，对全程记录的追责机制也是自律的表现。

行政执法过程配备执法记录仪，终归还只是个经费问题，靠财政支持来给所有行政执法行为添置音像记录设备，可能也很费钱，但算不上难事。关键在于，设备有了，执法行为就真的能被记录吗？还是说，一到关键时候摄像头就坏了？这考验的，显然不仅是记录仪买得起买不起，而是执法记录仪这东西怎么才能物尽其用？此次国务院法制办的工作建议提出，“要确立行政执法纸质文书标准和电子信息格式，完善执法信息采集、存储、分析、归档等规范化建设制度”，这已经是很具体的程序要求，但也只有这样的细节安排才能确保规范警务行为的宏观改革思路得以真正落实。

建立追责机制本质上也是一种制度倒逼。不记录要追责，从权力运行逻辑去看，才有可能实现全程记录所要达到的规范行政执法的目标。另一方面，追责本身也是一种保护，只有行政行为全流程、各阶段的严肃追责才能建立法治化的行政行为规范，也客观上降低行政执法人员的执业风险。

此前公安部推进规范警务行为的一系列改革措施，行政执法全程记录便是值得关注的内容之一。2016年6月，公安部出台文件明确“当场盘问、检查”、“处置重大突发事件、群体性事件”等6种执法行为必须进行现场执法视音频记录。全程记录是一种约束，准确说是一种全方位监督的具象表现，如何确保全程记录的真正落实，尤其是在出现行政执法纠纷、违法行政指控时，出示行政执法的全程音像资料，本身也是行政执法自证清白的最有力证据。

从督促行政人员严格按照全程记录的要求操作，首先要靠“不记录要追责”的制度设计，更重要的是要在司法运行的过程中，对行政纠纷明确有利于行政相对人的举证规范，这本身也是对行政法治的一种制度推动。行政执法过程，行政人员具备证据采集的角色优势，一定程度会导致举证责任倒置—— 行政执法全程记录无法提供则承担败诉责任，不仅有助于平衡行政诉讼甚至刑事诉讼中诉讼双方的权利地位，而且有助于建立健全司法对行政的制度监督。在自律与外在监督的共同作用下，行政执法全程记录落到实处才有双重保障，规范执法行为才能从制度设计落实到具体实践。